Onderzoek Rekenkamer MFA’s: Raad mist controle, gemeente mist sturing

De Rekenkamer Tilburg, een onafhankelijke opererende afdeling in het stadhuis die de controlerende taak van de raad ondersteunt en daardoor grondig onderzoek kan doen naar zaken die in de stad spelen of hebben gespeeld, voert elke maand gesprekken met de fractievoorzitters van alle partijen in de raad, zowel coalitie- als oppositiepartijen.

Mede naar aanleiding van een raadsbreed gedeelde wens om onderzoek naar de (MFA’s), heeft de Rekenkamer Tilburg in 2013 en begin 2014 onderzoek gedaan naar het eigendom, beheer en de exploitatie van de MFA’s. In het kader van dit onderzoek zijn stukken bestudeerd en interviews gehouden met wethouders, vertegenwoordigers van de schoolbesturen, ContourdeTwern en ambtenaren. Centraal stond de onderzoeksvraag: Hoe is het eigendom van de Tilburgse MFA’s georganiseerd en hoe verloopt het beheer en de exploitatie van de MFA’s ten opzichte van de verwachtingen?

In lijn met een landelijke trend ontstonden begin 2000 plannen voor de bouw van MFA’s (multifunctionele accommodaties) in Tilburg. De gemeente besloot vijf MFA’s te gaan realiseren: MFA Zuiderkwartier, MFA De Symfonie, MFA Het Spoor, MFA Het Kruispunt en MFA De Dirigent. Deze accommodaties zijn tussen maart 2009 en april 2011 opengegaan voor het publiek. In alle MFA’s zijn scholen en welzijnsvoorzieningen zoals een kinderopvangcentrum en een wijkcentrum gevestigd. In totaal heeft de realisatie een investering gekost van ongeveer 72 miljoen euro. Gedurende de ontwikkeling zijn er verschillende wethouders geweest die een coördinerende rol hebben gehad ten aanzien van de MFA’s: Wethouder Hugo Backx (Financiën & Onderwijs, PvdA), Wethouder Jan Hamming (Zorg & Welzijn, PvdA), Wethouder Gon Mevis (Zorg & Welzijn, GroenLinks) en Wethouder Marjo Frenk (Zorg & Welzijn, GroenLinks).

Een MFA is een vorm van ‘maatschappelijk vastgoed’. In oktober 2013 heeft het college van B&W hiervoor een definitie gegeven: “Een gebouw met een maatschappelijke functie dat eigendom van de gemeente is en overwegend ter exploitatie aan derden wordt aangeboden. We hebben het hier concreet over wijk- en buurtcentra, onderwijsgebouwen, sportgebouwen en cultuurgebouwen”.

De ontwikkeling van MFA’s was volgens een aantal geïnterviewden primair een idee van de gemeente, die de ambitie had om in vijf wijken vrijwel tegelijkertijd MFA’s te realiseren en daarmee tegelijkertijd schoolbesturen aan nieuwe huisvesting te helpen en verouderde wijkgebouwen te vervangen. De schoolbesturen waren daarbij volgens eigen zeggen ‘volgend’. Ze verzochten de gemeente om een visie op de MFA’s in relatie tot de brede schoolontwikkeling. Die visie werd toegezegd, maar kwam er niet. Desondanks deden de schoolbesturen mee, voornamelijk omdat het de oplossing bood van hun huisvestingsprobleem. Ook andere instellingen zoals ContourdeTwern en Kinderstad zijn aangehaakt bij de ontwikkeling van de MFA’s.

Exploitatie van een MFA betreft het samenspel van eigendom, beheer en gebruik. Bij exploitatie zijn kosten en opbrengsten van belang. Als de kosten hoger zijn dan de opbrengst spreekt men van een exploitatietekort, voor rekening van de gemeente als eigenaar.

De samenvattende conclusie is, dat de ontwikkeling van de MFA’s in Tilburg kan worden gezien als een proces van ‘Bouwen in goed vertrouwen’. Bindende afspraken over de eigendomsconstructie (wie is eigenaar van een MFA-gebouw, of deel van het gebouw) zijn niet gemaakt. Discussies over de eigendomsconstructie zijn steeds in ‘goed vertrouwen’ vooruit geschoven. Ten aanzien van de exploitatie hebben betrokken partijen steeds het vertrouwen gehad dat de exploitatie wel ‘rond’ zou komen.

Er is nooit een inhoudelijke visie op de MFA’s gekomen. Ook de informatievoorziening richting de raad is in de ogen van de Rekenkamer Tilburg niet adequaat geweest. De investeringsvoorstellen zijn niet onderbouwd geweest met concrete exploitatieprognoses. De raad heeft tot nu toe nog géén zicht op de jaarlijkse exploitatiekosten voor de gemeente als eigenaar van de MFA’s. De raad heeft tenslotte geen afsluitende eindrapportage met betrekking tot de realisatie van de MFA’s ontvangen, waarmee de raad haar controlerende rol zou kunnen vervullen.

Eigendom van de MFA’s

Al vanaf begin 2005 is er discussie over de gewenste eigendomsconstructie voor de MFA’s. Bij de behandeling van het raadsvoorstel voor het investeringskrediet voor MFA Zuiderkwartier in maart 2005 werd tijdens de raadsbehandeling door de wethouder gemeld dat “de eigendomsconstructie nog moet worden uitgewerkt maar dat in elk geval voor de start van de bouw bindende afspraken moeten worden gemaakt”. Naast de constructie om de gemeente eigenaar te laten zijn, werd er in die periode ook nagedacht over alternatieven. Zo zijn bijvoorbeeld de woningbouwcorporaties Wonen Breburg en Tiwos in beeld geweest als mogelijk toekomstige eigenaren.

Vanaf eind 2006 brengt de gemeente een duidelijke voorkeur in: de gemeente is voorstander van de oprichting van een Vereniging van Eigenaren (VvE) in iedere MFA waarbij zowel de schoolbesturen als de gemeente samen eigenaar zijn. Gezamenlijk wordt deze VvE verantwoordelijk voor het onderhoud en de exploitatie van de totale MFA. Deze voorkeur is tijdens het verdere ontwikkelproces steeds uitgangspunt geweest, maar er is nooit een handtekening gezet onder de afspraken.

Wanneer de eerste MFA’s vanaf maart 2009 worden opgeleverd, weigeren de schoolbesturen om officieel mede-eigenaar te worden. Het ontbreekt de gemeente aan doorzettingskracht om de gewenste eigendomsoverdracht aan de schoolbesturen voor elkaar te krijgen. Tot op deze dag ligt het volledige eigendom in vier van de vijf MFA’s nog steeds bij de gemeente en/of bij de inmiddels opgerichte VvE’s waarbij de gemeente de ‘enige en eerste bestuurder’ is. Alleen bij MFA Zuiderkwartier ligt het eigendom officieel in handen van een VvE waarin de gemeente, TIWOS en Xpect Primair als gezamenlijke eigenaren daadwerkelijk verenigd zijn.

In maart 2013 hebben de schoolbesturen de beoogde eigendomsconstructie in de vorm van een VvE nadrukkelijk ter discussie gesteld. Schoolbesturen weigeren. De Rekenkamer Tilburg stelt vast dat vermeende afspraken, die volgens de gemeente wel zijn gemaakt, nooit juridisch zijn vastgelegd.

Zoeken naar stukken

Met ingang van 2011 probeert de gemeente Tilburg alsnog de beoogde VvE-constructie voor de MFA’s op te tuigen. Vanaf februari 2011 huurt de gemeente een medewerker in van Coresta Government en Education uit Eindhoven om alle zaken die nog niet waren afgewerkt voor wat betreft het eigendom en beheer van de MFA’s af te ronden. In april 2011 presenteert de ingehuurde projectleider van Coresta aan de ambtenaren zijn bevindingen over het proces tot dan toe: “…moeilijk te achterhalen welke partijen in het gebouw (de MFA’s) zitten, fysieke dossiers zijn ongeordend opgeborgen, de status van veel documenten is niet te achterhalen, het is zoeken naar getekende contracten, de kwaliteit van bijlagen is onder de maat of ze ontbreken, of het is niet duidelijk welke bijlagen bij welke contracten horen, beheerplannen zijn bijna nooit ondertekend, het is onduidelijk wat de ‘waarheid’ is en onduidelijk blijft wie er wat betaalt“.

Kosten

Via een voorstel aan de raad wordt bij het investeringsvoorstel ook een dekkingsvoorstel gepresenteerd. Ofwel: hoe wordt dit betaald? In het geval van een MFA wordt dekking gezocht in verschillende potten. In de eerste plaats wordt er gekeken naar bijdragen vanuit het Gemeentefonds en de toekomstig ’te verwachten huuropbrengsten’. Bij MFA’s is er meestal, en ook in Tilburg, sprake van een zogenoemde ‘onrendabele top’. Dit is het deel van de investering dat niet kan worden gedekt. Hiervoor moet worden gezocht naar alternatieve budgetten en fondsen. Ook kan deze dekking worden gevonden in de verkoop van gebouwen en gronden die kunnen worden verkocht in verband met de ontwikkeling van het nieuwe project. Hiervoor zijn in 2011 vijf wijkcentra gesloten, waarna de wijkcenrta ‘In De Boomtak’ en ‘De Back’ in eigen beheer zijn verder gegaan.

De Rekenkamer Tilburg heeft de oorspronkelijke, begrote investering van 68 miljoen euro vergeleken met de uiteindelijke kosten van 72 miljoen euro en stelt vast dat het budget met 4 miljoen euro is overschreden. De later gerealiseerde MFA’s: Het Spoor en De Dirigent, zijn goedkoper gerealiseerd dan was verwacht, maar MFA Symfonie viel 5,6 miljoen duurder uit.

De Rekenkamer stelt vast dat hoewel de raad per afzonderlijke MFA de investering in de vorm van een raadsvoorstel heeft goedgekeurd, de financiële afwijkingen gerapporteerd zijn op het niveau van de vijf MFA’s tezamen. Hierdoor konden de meevallers op het ene project, de tegenvallers bij de andere MFA’s compenseren. De raad heeft hierdoor niet op projectniveau (per afzonderlijke MFA) kunnen sturen en controleren. De berekeningen die de basis vormden voor budgetwijzigingen in de verschillende rapportages, zijn deels ook opgenomen geweest in vertrouwelijke collegestukken waarvan onbekend is of deze ter inzage hebben gelegen voor raadsleden.

De raad heeft nooit een afsluitende eindrapportage ontvangen waarin een compleet beeld wordt gepresenteerd van de uiteindelijke kosten, inclusief de financiële afwikkeling. Voor het college is er in juli 2012 wel een ‘collegeadvies financiële afsluiting MFA’s’ opgesteld geweest. Echter, in dit collegeadvies worden de uiteindelijke kosten vergeleken met de (in de loop van de tijd) gegroeide
budgetten. De kosten worden niet vergeleken met de oorspronkelijke ramingen uit de investeringsvoorstellen. Door de uiteindelijke kosten te vergelijken met de tussentijdse, aangroeide budgetten, weet het college van Burgemeester en Wethouders bij de financiële afwikkeling richting de raad een voordeel van € 3.079.000 te presenteren.

Klachten van gebruikers

De Rekenkamer stelt vast dat er tijdens het onderzoek door diverse gebruikers problemen naar voren zijn gebracht. Zo meldt ContourdeTwern dat ze te maken hebben met minder huuropbrengsten en meer energiekosten dan in de situatie voor de MFA’s. De hogere kosten voor wijkcentra die in de MFA’s zitten, kunnen nu nog worden opgevangen door lagere kosten van ‘oudere’ wijkcentra elders in de stad. De schoolbesturen melden hogere energiekosten en zijn van mening dat de schoolgebouwen te groot gebouwd zijn. En Kinderstad heeft nu te maken met een terugval in de vraag naar kinderopvang. Landelijk is de vraag naar kinderopvang enorm gedaald. Deze terugval in vraag leidt tot problemen voor Kinderstad. Van de kinderdagverblijven waarbij de terugloop in kinder-aantallen het meest problematisch wordt, bevinden zich er vijf in een MFA. Kinderstad heeft haar zorg op 15 oktober 2013 kenbaar gemaakt bij de gemeente en overweegt momenteel haar alternatieven. Kinderstad doet daarbij een beroep op ondersteuning van de gemeente als verhuurder.

Zesde MFA: De Poorten

De zesde MFA van Tilburg, ‘De Poorten’ in de Hasseltstraat komt niet in het onderzoek van de Rekenkamer voor. Toch heeft dit wijkcentrum dezelfde functie als de andere MFA’s: een verzamelgebouw voor veel organisaties en activiteiten. Voor De Poorten zijn in 2005 drie wijkcentra opgeheven: De Binding, De Paperclip en de Kasteelhoeve.